為什么要實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略?

一、實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略城鄉(xiāng)規(guī)劃編制績效評價的必要性城鄉(xiāng)規(guī)劃編制績效評價：

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1、是有利于調整產業(yè)布局。提出不同主體功能區(qū)的產業(yè)指導目錄及措施，引導優(yōu)化開發(fā)區(qū)域增強自主創(chuàng)新能力，提升產業(yè)結構層次和競爭力；引導重點開發(fā)區(qū)域加強產業(yè)配套能力建設，增強吸納產業(yè)轉移和自主創(chuàng)新能力；引導限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產業(yè)，限制不符合主體功能定位的產業(yè)擴張。

2、有利于建立完善的財政和投資政策。圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系。深化預算制度改革，強化預算管理，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規(guī)模和比例，加大公共服務領域投入；

3、有利于建立完善的土地和人口管理政策。加強國土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調整經濟布局。按照主體功能定位調控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產要素同向流動的機制；

4、有利于建立績效評價和政績考核新機制。針對主體功能區(qū)不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強化經濟結構、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經濟增長的評價；重點開發(fā)區(qū)域要對經濟增長、質量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關領域的自主創(chuàng)新等實行綜合評價；限制開發(fā)區(qū)域要突出生態(tài)建設和環(huán)境保護等的評價，弱化經濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；禁止開發(fā)區(qū)域主要評價生態(tài)建設和環(huán)境保護。這樣，從體制的層面上引導人們在發(fā)展道路、發(fā)展目標上進行新的調整。

二、具體要求城鄉(xiāng)規(guī)劃編制績效評價：

1、將國土空間開發(fā)從占用土地的外延擴張為主，轉向調整優(yōu)化空間結構為主。比如，要求按照農村人口向城市轉移的規(guī)模和速度，逐步適度減少農村生活空間；在交通設施空間上，重點擴大城市群內的軌道交通空間，對擴大公路建設空間嚴格把關；從嚴控制工礦建設空間和各類開發(fā)區(qū)擴大面積等；

2、以生態(tài)保護為前提，以水土資源承載能力和環(huán)境容量為基礎，有度有序開發(fā)。比如，把保護水面、濕地、林地和草地放到與保護耕地同等重要的位置；工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)必須建立在對所在區(qū)域資源環(huán)境承載能力綜合評價的基礎上；在水資源嚴重短缺、生態(tài)脆弱和自然災害危險性大的地區(qū)嚴格控制工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)；交通、輸電等基礎設施建設要盡量避免對重要自然景觀和生態(tài)系統(tǒng)的分割等。

3、提高空間利用效率，引導人口相對集中分布、經濟相對集中布局。比如，資源環(huán)境承載能力較強、人口密度較高的城市化地區(qū)，把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，其他城市化地區(qū)依托現(xiàn)有城市集中布局、據點式開發(fā)，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地擴張；國家級、省級經濟技術開發(fā)區(qū)要率先提高空間利用效率，各類開發(fā)區(qū)在空間未得到充分利用之前，不得擴大面積。

4、促進人口、經濟、資源環(huán)境的空間均衡。比如，引導限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域人口有序轉移到重點開發(fā)區(qū)域；擴大城市建設空間的同時，要增加相應規(guī)模的人口，充分考慮水資源承載能力；在中西部承載能力強的區(qū)域培育形成若干個人口和經濟密集的城市群；在條件允許的情況下，城市建設和交通基礎設施建設應積極利用地下空間。

建言“十四五”：將可持續(xù)發(fā)展目標納入績效考核

2030年前實現(xiàn)碳達峰和2060年前實現(xiàn)碳中和，離不開可持續(xù)發(fā)展。遺憾的是，現(xiàn)在在衡量發(fā)展上，一些地方仍將GDP看作最重要的指標，甚至是唯一的指標。

“建立一套科學而又簡約的可持續(xù)發(fā)展評價指標體系，是對GDP這一指標的提升和完善，有助于彌補現(xiàn)有的GDP指標的不足和缺陷?！敝袊鴩H經濟交流中心美歐所副所長、研究員張煥波表示，“從長遠來看，我們希望將可持續(xù)發(fā)展指標納入地方政府、企業(yè)績效考核系統(tǒng)?！?/p>

可持續(xù)發(fā)展需要均衡發(fā)展

盡管可持續(xù)發(fā)展的觀念在中國得到了廣泛的認可，但可持續(xù)發(fā)展指標的應用仍然處于早期階段。

中國國際經濟交流中心和美國哥倫比亞大學地球研究院共同制定了中國可持續(xù)發(fā)展指標體系（CSDIS）。

構建這樣一個指標體系，研究者希望達到三個方面的目標：一是能夠支撐中國參與全球可持續(xù)發(fā)展的國際承諾，為中國更好地參與全球環(huán)境治理提供決策依據；二是對中國宏觀經濟發(fā)展的可持續(xù)程度進行監(jiān)測和評估，為其制定宏觀經濟政策和戰(zhàn)略規(guī)劃提供決策支持；三是對省級和市級的可持續(xù)發(fā)展狀況進行考察和考核，為健全政績考核制度提供幫助。

CSDIS由經濟發(fā)展、 社會 民生、資源環(huán)境、消耗排放、環(huán)境治理五個主要領域組成。12月1日，中國國際經濟交流中心、美國哥倫比亞大學等共同發(fā)布《可持續(xù)發(fā)展藍皮書：中國可持續(xù)發(fā)展評價報告（2020）》（以下簡稱“《報告》”），《報告》根據這個體系，對中國30個省、直轄市、自治區(qū)與100座大中型城市的可持續(xù)發(fā)展表現(xiàn)進行了評測與排名。

其中，省級可持續(xù)發(fā)展中位居前10位的分別是北京、上海、浙江、江蘇、廣東、安徽、湖北、重慶、山東和河南。其中，北京、上海、浙江、江蘇、天津等省份在經濟發(fā)展、 社會 民生、消耗排放、環(huán)境治理等方面表現(xiàn)占優(yōu)，而在資源環(huán)境方面稍顯劣勢。綜合排名靠后的省份主要是黑龍江、吉林、青海。

綜合排名前十位的城市分別是：珠海、北京、深圳、杭州、廣州、青島、無錫、南京、上海和廈門，其中珠海連續(xù)三年排名首位。

指標體系顯示，排名靠前的省級地區(qū)和城市，各方面發(fā)展都較均衡。

張煥波介紹，經濟發(fā)展越好的地區(qū)，消耗排放的指標也相對較好，說明隨著經濟的發(fā)展，資源的集約程度在提高。

“經濟發(fā)展程度越高的地方，在治理保護方面投入越大，北京、河北、山東這些地區(qū)，近年來對環(huán)境的比較重視，在治理保護方面做在前面?！睆垷úń榻B。

通過可持續(xù)發(fā)展應對氣候變化

“建立一套科學而又簡約的可持續(xù)發(fā)展評價指標體系，是對GDP這一指標的提升和完善，有助于彌補現(xiàn)有的GDP指標的不足和缺陷。”張煥波表示，其實踐意義在于，基于可監(jiān)測、可衡量、可統(tǒng)計的原則所構建的指標體系，可綜合反映、科學評判經濟轉型升級和可持續(xù)發(fā)展的成效，落實中央所確立的“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，并以此作為指引未來中國經濟 社會 發(fā)展，特別是作為各級政府“十四五”期間開展績效考核的指揮棒，以期徹底拋棄固守多年、單純追求經濟總量、以GDP規(guī)模與速度為核心的經濟評價體系，實現(xiàn)由僵化追求單一的經濟增長目標向構建全面綜合反映、科學評判經濟轉型升級和可持續(xù)發(fā)展的指標體系轉變。

美國哥倫比亞大學地球研究院可持續(xù)發(fā)展與政策管理項目副主任郭棟表示，我國承諾2030年前碳排放要達到峰值、2060年前達到碳中和，如果沒有一些更準確的指標或者更準確的政策指引，那2060年達到碳中和這個目標是很難實現(xiàn)的。

報告認為，2016年到2018年三年間，經濟發(fā)展指標增長速度均在12%以上，進一步反映我國經濟結構在前幾年的調整轉型之后，經濟增長新動能得到恢復，經濟結構與經濟增長持續(xù)改善。此外， 社會 民生進步明顯，治理保護成效逐漸顯現(xiàn)，但資源環(huán)境承載能力仍有較大短板，消耗排放對經濟 社會 活動的影響依然較大。

張煥波表示，希望這個體系中的一些指標，能夠納入到“十四五”規(guī)劃中的績效考核里面，比如一些現(xiàn)在表現(xiàn)為短板的指標，如固體廢物綜合利用率、消耗排放、民生保障、城鄉(xiāng)收入差距等。“我們在研究過程中，跟國家統(tǒng)計局、生態(tài)環(huán)境部、地方統(tǒng)計部門都溝通過，他們也給我們提了意見，希望我們的研究結果能為政府提供參考。”

同時，張煥波認為，一些壓力比較大的指標應該放寬約束，例如能源強度，不可能每年下降4%或是5%，要考慮客觀規(guī)律，尤其是經濟發(fā)達地區(qū)生產效率高，環(huán)保設備先進，能源利用率也高，還要針對它們一味強調大幅下降，壓力是很大的。

“十三五”時期，我國一直在實施能源強度和能源效率的“雙控”政策，只是每到年底，國家發(fā)改委都會在發(fā)布會上表示該年度雙控目標完成困難。

“要應對氣候變化，必須實行能源‘雙控’，設定這樣的目標是沒有問題的，關鍵是用什么手段來實現(xiàn)。例如東部地區(qū)比較發(fā)達，很難有能耗下降的空間和能效提高的空間，可以通過碳交易來買碳排放指標，這樣既補貼了其他地區(qū)的發(fā)展，也獲得了進一步的排放空間?！睆垷úū硎尽?/p>

中國科學院 科技 戰(zhàn)略咨詢研究院研究員吳靜表示，應對氣候變化，最終要落實到一個載體上，而城市就是這個載體。

在城市規(guī)劃方面，中國城市規(guī)劃設計研究院住房與住區(qū)研究所所長盧華翔表示，改革開放幾十年來，城市規(guī)劃重要的中心之一就是促進經濟增長，未來城市規(guī)劃的核心任務之一是為居民創(chuàng)造更好的人居環(huán)境，城市發(fā)展要回歸本源，例如推廣低碳節(jié)能建筑、綠色建造方式。

不僅如此，吳靜認為，城市發(fā)展規(guī)劃還要應對氣候變化的不利影響，例如高溫熱浪、極端的降水、洪水等負面影響?！敖洕?社會 的可持續(xù)發(fā)展，能夠提高城市對氣候變化的適應能力。”

珠海經濟特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例實施辦法(2021修正)

第一章　總則第一條　為貫徹實施《珠海經濟特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（以下簡稱《條例》），根據《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等有關規(guī)定，結合珠海經濟特區(qū)實際，制定本辦法。第二條　市自然資源主管部門（以下簡稱市自然資源部門）負責組織實施本辦法。

發(fā)展和改革、交通運輸、水務、住房城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境、文體、市政、教育、衛(wèi)生、人民防空等行政主管部門和城市管理綜合執(zhí)法部門，按照各自職責共同做好本辦法城鄉(xiāng)規(guī)劃編制績效評價的實施工作。第三條　橫琴新區(qū)管理機構依法行使市一級規(guī)劃管理權限。

各區(qū)人民政府（以下簡稱區(qū)政府）、鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱鎮(zhèn)政府）按照管理權限負責轄區(qū)范圍內城鄉(xiāng)規(guī)劃編制績效評價的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。

各經濟功能區(qū)管理機構履行區(qū)政府的職責。第四條　市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會是市人民政府（以下簡稱市政府）進行城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的議事機構，其審議意見是審批規(guī)劃和項目的重要依據。

確需對市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議通過成果進行修改的，相關部門、建設單位或者個人應當向組織編制單位提出申請，由組織編制單位充分論證并組織審查后，報告市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會或者提交市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議通過。需再次提交市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議的事項，依法需公示的，應當在審議前進行公示。第二章　城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和調整第一節(jié)　城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定第五條　市自然資源部門負責統(tǒng)籌全市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作，協(xié)調和平衡全市范圍內各層次、各類別涉及空間利用的城鄉(xiāng)規(guī)劃。

市自然資源部門和市其城鄉(xiāng)規(guī)劃編制績效評價他相關職能部門，區(qū)政府，鎮(zhèn)政府和有關建設單位依據職責組織或者參與相關城鄉(xiāng)規(guī)劃編制。第六條　規(guī)劃編制經費按事權與責任相適應原則，納入同級財政預算。

市自然資源、財政部門和規(guī)劃項目組織編制單位應當按照市級城鄉(xiāng)規(guī)劃編制專項資金管理相關規(guī)定，開展規(guī)劃項目的申請、審核、入庫、資金分配計劃、監(jiān)督檢查以及績效評價等工作。第七條　市政府組織編制的城市總體規(guī)劃成果報市人民代表大會常務委員會審議，市政府對審議意見進行研究處理后，將審議意見和審議意見處理情況隨城市總體規(guī)劃成果報送省人民政府審查。第八條　分區(qū)規(guī)劃應當根據城市總體規(guī)劃，合理配置城市土地利用、人口分布以及公共設施、城市基礎設施，并對控制性詳細規(guī)劃的編制提出指導性要求，其規(guī)劃期限應當與總體規(guī)劃相一致。

中心城區(qū)分區(qū)規(guī)劃，由市自然資源部門負責組織編制。區(qū)、經濟功能區(qū)范圍內的分區(qū)規(guī)劃，由區(qū)政府會同市自然資源部門組織編制。分區(qū)規(guī)劃經市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議通過后，報市政府批準。第九條　城市設計貫穿于城市規(guī)劃的全過程。單獨編制的城市設計由市自然資源部門組織編制，并經市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議通過后按相關規(guī)定程序報批，其成果應當納入相應的城鄉(xiāng)規(guī)劃。

城市設計應當加強對山脊線、天際線和濱水岸線的規(guī)劃控制，從整體平面和立體空間上統(tǒng)籌城市建筑布局，協(xié)調城市景觀風貌，體現(xiàn)山海相擁、陸島相望、城田相依的風貌格局。單體建筑設計方案應當在形體、色彩、體量、高度等方面符合城市設計要求。第十條　控制性詳細規(guī)劃編制應當根據需要同步開展交通、市政、景觀、環(huán)保、水資源等專項評估，經市自然資源部門會同相關部門審查后，作為控制性詳細規(guī)劃編制的依據。

橫琴新區(qū)的控制性詳細規(guī)劃的編制和修改，在報市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議后，由橫琴新區(qū)管理機構審批，并報市自然資源部門備案。第十一條　全市性涉及土地利用和空間布局專項規(guī)劃的立項、編制、審議、審批、實施和監(jiān)督工作，按照專項規(guī)劃管理相關規(guī)定執(zhí)行。第十二條　鎮(zhèn)總體規(guī)劃由鎮(zhèn)政府組織編制，經所在鎮(zhèn)人民代表大會審議通過，并經區(qū)政府、市自然資源部門審查，市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議通過后，報市政府批準。第十三條　村莊規(guī)劃由鎮(zhèn)政府組織編制，經村民會議或者村民代表會議討論同意后，報區(qū)政府批準，并報市自然資源部門備案。

村莊規(guī)劃應當定期進行修編。組織編制機關應當論證修改的必要性，向原審批機關提出專題報告，經原審批機關同意后，方可編制修改方案。修改方案公示后，經村民會議或者村民代表會議討論同意后，報區(qū)政府批準，并報市自然資源部門備案。

位于城鎮(zhèn)地區(qū)的村莊應當納入所在地的城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃管理，可不再單獨編制村莊規(guī)劃。